Contenzioso, legittima la norma sulla trattazione “flessibile”

ROMA – Le disposizioni sulla trattazione della controversia tributaria, in camera di consiglio o in pubblica udienza, definendo un modello flessibile e capace di assicurare, anche nella versione camerale, un confronto tra le parti effettivo e paritario, oltre che conciliandosi con le caratteristiche strutturali e funzionali del contenzioso tributario, costituiscono espressione non irragionevole della discrezionalità riservata al legislatore nella conformazione degli istituti processuali e non violano gli articoli 101, 111 e 136 della Costituzione. Lo ha chiarito la Corte costituzionale nella sentenza n. 73 del 18 marzo 2022.

L’ordinanza del giudice remittente
La Ctp di Catania, investita del ricorso in opposizione a una cartella di pagamento, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 30, comma 1, lettera g), n. 1), legge n. 413/1991, e degli articoli 32, commi. 3 e 33, Dlgs n. 546/1992, denunziandone il contrasto con gli articoli 101, 111 e 136 della Costituzione. Tra i principi della legge delega n. 413/1991, l’articolo 30 citato indicava l’adeguamento delle norme del processo tributario alle norme del processo civile e, in particolare, quello “(del)la trattazione della controversia in Camera di consiglio in mancanza di tempestiva richiesta espressa dell’udienza di trattazione”; l’articolo 33, comma 1, Dlgs n. 546/1992 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell’articolo 30 dicembre 1991, n. 413) dispone che “la controversia è trattata in camera di consiglio salvo che almeno una delle parti non abbia chiesto la discussione in pubblica udienza, prevista dall’articolo 34, con apposita istanza da depositare nella segreteria e notificare alle altre parti costituite entro il termine dell’articolo 32, comma 2”.

Il giudice a quo ha osservato che:

• nel vigore della previgente disciplina del contenzioso tributario, la Corte costituzionale aveva (già) dichiarato l’illegittimità dell’articolo 39, comma 1, Dpr n. 636/1972, nella parte in cui escludeva l’applicabilità del principio di pubblicità dell’udienza ex articolo 128 cpc ai giudizi che si svolgevano dinanzi alle Commissioni tributarie di primo e secondo grado (sentenza n. 50/1989)
• la norma del processo tributario sulla pubblicità delle udienze non può essere adeguata, ai sensi della legge delega, all’articolo 275 cpc (modificato dalla legge n. 353/1990) che prevede la discussione in pubblica udienza su richiesta di una parte poiché la posizione del contribuente non è esclusivamente personale, a differenza di quella delle parti nel processo civile, che sono portatrici di interessi individuali
• l’articolo 33, comma 1, Dlgs n. 546/1992, nel rimette alla valutazione discrezionale delle parti costituite la trattazione in forma pubblica delle controversie tributarie, contrasta con l’assunto secondo il quale la pubblicità dei dibattimenti giudiziari, implicita nella gestione della giustizia fondata sulla sovranità popolare ex articolo 101, comma 1, Costituzione, può subire eccezioni soltanto in ipotesi limitate (e cioè in relazione a particolari procedimenti e in presenza di un’obiettiva e razionale giustificazione), ipotesi che non possono ravvisarsi nel processo tributario, governato dai principi di trasparenza dell’imposizione fiscale ex articolo 53 Costituzione, di universalità e di uguaglianza, in forza dei quali “la posizione del contribuente non è esclusivamente personale e non è tutelabile con il segreto”, giacché la generale conoscenza “può giovare alla concreta attuazione del sistema tributario e concorre a ridurre il numero degli inadempimenti e degli evasori in genere» (Corte costituzionale, sentenza n. 12/1971);
• il valore di rango costituzionale sotteso al principio di pubblicità delle udienze non può essere bilanciato con l’interesse all’economia processuale, privo di eguale rilevanza.

Il giudice rimettente, inoltre, ha lamentato violazione dell’articolo 111 Costituzione poiché, in presenza di una parte portatrice di un interesse pubblico, la garanzia di completezza del contraddittorio non può essere rimessa alla disponibilità della parte di chiedere o meno la trattazione in pubblica udienza.

E, infine, ha sostenuto la violazione del giudicato costituzionale ex articolo 136 Costituzione, poiché il legislatore del 1992 ha introdotto l’articolo 33, Dlgs n. 546/1992 nonostante fosse stato già dichiarato costituzionalmente illegittimo l’articolo 39, comma 1, Dpr n. 636/1972 nella parte in cui escludeva l’applicabilità del principio di pubblicità dell’udienza ex articolo 128 cpc ai giudizi che si svolgevano dinanzi alle Commissioni tributarie di primo e secondo grado (sentenza n. 50/1989).

È intervenuto in giudizio il presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato che, concludendo per la dichiarazione di inammissibilità e, comunque, di non fondatezza delle questioni sollevate, con riferimento agli articoli 101 e 111 della Costituzione:

• ha evocato la costante giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 103/1985 e ordinanza n. 748/1988) secondo la quale il rito camerale non si pone in contrasto con il diritto di difesa, poiché l’esercizio di quest’ultimo è variamente configurabile dalla legge a seconda delle peculiari esigenze dei vari processi
• ha messo in luce che la trattazione in camera di consiglio assicura una rapida definizione dei giudizi, in ossequio alla garanzia del giusto processo ex articolo 6 Cedu e che, comunque, il principio di pubblicità delle procedure giudiziarie non ha carattere assoluto
• ha sostenuto che, nel rito tributario, il controllo popolare è assicurato dalla pubblicità degli atti depositati nel fascicolo; dall’ammissione delle parti a esporre le rispettive ragioni oralmente, di persona o con l’assistenza tecnica di un difensore (Corte costituzionale n. 151/1971); dal controllo delle parti medesime sulle fasi del procedimento; dal contenuto della decisione, che deve essere motivata in conformità al canone di congruità argomentativa e resa pubblica.

Quanto alla violazione dell’articolo 136 della Costituzione, l’organo legale ha osservato che l’attuale disciplina del processo tributario, contemplando la pubblica udienza quale forma di trattazione della controversia alternativa a quella camerale, non si pone in contrasto con i principi affermati dalla sentenza n. 50/1989 citata.
In definitiva, la Consulta ha dichiarato “non fondate le questioni di legittimità costituzionale” sollevate dal giudice a quo.

Osservazioni
La Consulta ha delineato il quadro normativo di riferimento, tenendo conto sia della successione delle leggi nel tempo, sia degli interventi di legittimità costituzionale.
L’antecedente storico dell’articolo 33, Dlgs n. 546/1992, e cioè l’articolo 39, 1 comma, Dpr n. 636/1972, aveva introdotto la regola, generale e assoluta, della trattazione camerale delle controversie tributarie, espungendo l’articolo 128 cpc dal novero delle disposizioni del cpc applicabili al contenzioso dinanzi alle commissioni tributarie. Il citato articolo 39, nella parte in cui escludeva la pubblicità delle udienze tributarie, prevista, invece, nel processo civile (ex articolo 128 cpc), è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo per contrasto con l’articolo 101 della Costituzione, non sussistendo nel processo tributario obiettive e razionali giustificazioni a sostegno di una deroga alla pubblicità del dibattimento ancor più avvertita in considerazione della trasparenza dell’imposizione tributaria “i cui effetti riguardano anche la generalità dei cittadini”, e dei principi di universalità e eguaglianza, “onde la posizione del contribuente non è esclusivamente personale e non è tutelabile con il segreto” (Corte costituzionale, n. 50/1989).
Proprio a seguito della sentenza n. 50/1989, l’articolo 1, legge n. 198/1989 (“Pubblicità delle udienze dinanzi alle commissioni tributarie”), al comma 1, ha disposto che le “udienze dinanzi alle commissioni tributarie sono pubbliche. Per la loro disciplina si applicano gli artt. 127, 128, 129 e 130 del codice di procedura civile” e, al comma 2, ha previsto che nel “primo comma dell’articolo 39 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 636, le parole: ‘e dell’articolo 128’ sono soppresse”.
Il successivo articolo 33, comma 1, Dlgs n. 546/1992, nel prescrivere che la trattazione della controversia tributaria avvenga in camera di consiglio, e, quindi, in modo non pubblico e senza la presenza delle parti e dei difensori, salvo che “almeno una delle parti non abbia chiesto la discussione in pubblica udienza” nel termine ultimo di 10 giorni liberi precedenti la trattazione della controversia (articolo 32, comma 2, Dlgs. n. 546/1992), si è conformato all’indicazione programmatica dettata all’articolo 30, comma 1, lettera g), n. 1, legge delega n. 413/1991, nella prospettiva di un progressivo adeguamento delle norme del processo tributario a quelle del rito civile dove assumere la trattazione scritta come regola generale della fase decisoria corrispondeva alla necessità, comune al rito tributario, di imprimere maggiore speditezza al processo al fine di ridurre i tempi di definizione delle liti.

Tuttavia, la circostanza che il legislatore abbia espressamente lasciato alle parti la scelta di chiedere la trattazione della controversia in pubblica udienza non è priva di rilevanza. Tale facoltà costituisce, infatti, estrinsecazione del diritto di difesa ex articolo 24 della Costituzione, la cui violazione – ravvisabile nel caso in cui la commissione tributaria disattenda una rituale richiesta di fissazione di udienza, decidendo la controversia in camera di consiglio – comporta una nullità processuale che travolge la stessa sentenza (Cassazione, n. 32593/2021).

Al riguardo, la Consulta ha richiamato le pronunce nella quali ha (già) dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 33, comma 1, Dlgs n. 546/1992 con riferimento al diritto di difesa ex articolo 24 della Costituzione (sentenza n. 141/1998). I giudici di piazza del Quirinale hanno ribadito la ragionevolezza di un rito camerale condizionato alla mancata istanza di parte della discussione della causa con riferimento alla natura documentale tipica del processo tributario sia sotto l’aspetto probatorio che difensivo. Tale processo, infatti, si svolge attraverso atti scritti mediante i quali le parti provano le rispettive pretese o spiegano le relative difese (ricorsi, memorie), essendo consentite brevi repliche scritte fino a cinque giorni liberi prima della data della camera di consiglio ex articolo 32, comma 3, Dlgs n. 546/1992.

Diversamente da quanto disposto dalla normativa previgente, il legislatore del 1992 non ha compresso il diritto di difesa limitando il contraddittorio delle parti innanzi al giudice terzo poiché ha previsto espressamente la possibilità per le parti di presentare istanza di discussione in pubblica udienza e di svolgere pubblicamente dinanzi al collegio le proprie difese. Di conseguenza, la mancata presentazione nel termine di legge della relativa istanza, implicando l’assenza di interesse delle parti a essere presenti alla trattazione della causa, personalmente o mediante i propri difensori, renderebbe giustificata la loro successiva assenza in camera di consiglio, senza che ciò contrasti con  il principio di pubblicità (gli atti depositati nel fascicolo di causa e accessibili a chiunque vi abbia interesse; la decisione che deve essere motivata nell’osservanza del canone di congruità argomentativa – Corte costituzione, ordinanza n. 121/1994; della trattazione in camera di consiglio è redatto processo verbale dal segretario di sezione ex articolo 33, comm3, Dlgs n. 546/1992), posto a garanzia dell’esigenza di conoscenza delle vicende tributarie e di controllo dell’opinione pubblica.
Con riferimento alla lamentata violazione dell’articolo 101 della Costituzione, la Consulta ha ribadito che il rito camerale risulta essere più rispondente all’esigenza di un più rapido funzionamento della processo (Corte costituzione, sentenza n. 543/1989), soprattutto di quello tributario, gravato da un contenzioso di dimensioni particolarmente ingenti e caratterizzato da importanti tempi di decisione, rispetto al quale è molto sentita maggiormente l’esigenza di rapidità a tutela dei diritti non solo dei cittadini, ma anche del Fisco, per la “fondamentale ed imprescindibile esigenza dello Stato di reperire i mezzi per l’esercizio delle sue funzioni attraverso l’attività dell’Amministrazione finanziaria” (Corte costituzione, ordinanza n. 273/2019).

La sentenza n. 73/2022 in commento, infine, ha respinto anche la censura con la quale la Ctp di Catania aveva prospettato un vulnus all’articolo 136 della Costituzione poiché ha affermato che non sussiste alcuna violazione del giudicato costituzionale formatosi con riferimento all’articolo 39, Dpr n. 636/1972, mediante “esercizio … del potere legislativo”. Secondo la costante interpretazione della Corte (sentenze n. 236/2021, n. 256/2020, n. 5/2017, n. 245/2012 e n. 350/2010), infatti, la violazione del giudicato costituzionale si configura “solo quando la nuova disposizione mantiene in vita o ripristina gli effetti della medesima struttura normativa oggetto della pronuncia di illegittimità costituzionale” (vedi, in particolare, n. 236/2021).
L’articolo 33, Dlgs n. 546/1992, invece, diversamente dall’articolo 39, Dpr n. 636/1972, prevede espressamente la pubblicità dell’udienza tributaria, sia pure condizionandola alla presentazione, da almeno una delle parti, di un’apposita istanza di discussione e, in mancanza di tale richiesta, prescrive la trattazione camerale della controversia, lasciando coesistere i due riti, in pubblica udienza e in camera di consiglio, in rapporto di alternatività. La Corte costituzionale ha confermato la validità di tali valutazioni anche alla luce della positivizzazione, ex legge costituzionale n. 2/1999 (inserimento dei principi del giusto processo nell’articolo 111 della Costituzione), delle garanzie del giusto processo tra le quali si inscrive la pubblicità dei dibattimenti giudiziari.

Nonostante il principio di pubblicità dei dibattimenti giudiziari quale “componente naturale e coessenziale del processo ‘equo’ garantito dall’articolo 6 della CEDU”, pur rientrando tra le garanzie del processo (Corte costituzionale, sentenza n. 263/2017), non sia stato positivizzato neanche a seguito della riforma introdotta dalla legge costituzionale n. 2/1999, tuttavia, la Consulta ne ha ravvisato un’enunciazione implicita nell’articolo 111 Costituzione, nella parte in cui dispone che la “giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge”. La Costituzione, cioè, non impone “in modo indefettibile la pubblicità di ogni tipo di procedimento giudiziario” e tanto meno di ogni fase di esso (Corte costituzionale, sentenza n. 263/2017). Non prevede neppure che tale principio assuma carattere di assolutezza poiché, non in tutti i processi, la trattazione orale costituisce un connotato indefettibile del contraddittorio e, quindi, del “giusto processo”, ben potendo tale forma di trattazione essere surrogata da difese scritte tutte le volte in cui lo consenta la configurazione strutturale e funzionale o del singolo procedimento o della specifica attività processuale, e purché le parti permangano su di un piano di parità.

In conclusione, la facoltà di scelta sulla forma del contraddittorio, cartolare o in presenza, ex articolo 33, comma 1, del Dlgs n. 546/1992, costituisce un meccanismo procedurale che consente a entrambe le parti, pubblica e privata, di valutare caso per caso la reale necessità di avvalersi della discussione in pubblica udienza. Tale criterio persegue un ragionevole fine di elasticità in forza del quale le risorse offerte dall’ordinamento devono essere calibrate in base alle effettive esigenze di tutela e non interferisce con la cura dell’interesse pubblico al prelievo fiscale.